Britische Regulierungsbehörde eröffnet Diskussion über Modelle für den Ausbau von Heathrow: strengere Aufsicht, längere Finanzierung und mögliche Konkurrenz für Heathrow sind im Spiel
Die britische Zivilluftfahrtbehörde, die Civil Aviation Authority, hat eine öffentliche Konsultation über eine engere Auswahl regulatorischer Modelle eröffnet, die auf die Kapazitätserweiterung des Flughafens Heathrow angewendet werden könnten. Die Konsultation wurde am 15. Mai 2026 veröffentlicht und betrifft eine der sensibelsten Infrastrukturfragen im Vereinigten Königreich: wie Finanzierung, Bau und Aufsicht einer möglichen Erweiterung des größten britischen Flughafens geregelt werden sollen, damit die Kosten nicht unnötig auf Passagiere und Fluggesellschaften abgewälzt werden. Laut Mitteilung der CAA entscheidet die Regulierungsbehörde nicht über den Bau einer neuen Start- und Landebahn selbst, sondern prüft die Regeln, nach denen das Projekt geführt werden könnte, falls es die erforderlichen Genehmigungen erhält. In der Praxis eröffnet die Konsultation die Möglichkeit, dass das derzeitige Modell, in dem Heathrow Airport Limited eine zentrale Rolle bei der Planung und Bereitstellung der Infrastruktur hat, durch strengere Kontrollmechanismen ergänzt oder teilweise für Wettbewerb geöffnet wird.
Die Konsultation knüpft an ein Arbeitspapier an, das die CAA im November 2025 veröffentlicht hat. In diesem Dokument untersuchte die Regulierungsbehörde, ob es einen besseren Weg gibt, den Ausbau von Heathrow zu regeln, insbesondere weil es sich um ein Projekt von großer finanzieller, verkehrlicher und politischer Bedeutung handelt. Die CAA gibt an, inzwischen die Stellungnahmen der Beteiligten analysiert zu haben, darunter Heathrow Airport Limited, Arora Group, die Initiative Heathrow Reimagined, Fluggesellschaften und andere interessierte Parteien. Das neue Dokument CAP3251 enthält keine endgültige Entscheidung, sondern verengt die Liste möglicher Lösungen und legt die Modelle fest, die die Regulierungsbehörde weiter ausarbeiten möchte. Die Frist für die Einreichung von Stellungnahmen ist der 15. Juni 2026, und die CAA kündigt an, im Juli eine vorläufige Aktualisierung zu veröffentlichen, während ein detaillierteres Dokument im Herbst erwartet wird.
Warum sich die Regulierungsbehörde mit dem Modell und nicht nur mit der Start- und Landebahn befasst
Der Streit um Heathrow ist nicht nur die Frage, ob London eine dritte Start- und Landebahn bekommen soll, sondern auch die Frage, wer ein solches Projekt bezahlen wird, wer das Risiko von Kostenüberschreitungen trägt und wie sich dies auf Flughafenentgelte auswirken wird. Diese Entgelte können indirekt in Ticketpreise einfließen, weshalb die CAA in dem Dokument betont, dass sie im Interesse der Verbraucher handeln muss. Laut CAA wurde der bestehende Regulierungsrahmen für den Betrieb eines Flughafens mit zwei Start- und Landebahnen entwickelt, nicht für die Herausforderungen eines großen Ausbauprogramms, das eine neue Start- und Landebahn, Terminalinfrastruktur, Verkehrsmaßnahmen und andere verbundene Arbeiten umfassen würde. Die Regulierungsbehörde ist daher der Ansicht, dass es einen starken Grund gibt, das bestehende Modell zu überprüfen, insbesondere im Bereich der Kapitalinvestitionen, der Effizienzanreize und der Aufsicht über ein öffentlich wichtiges Infrastrukturprogramm.
Die CAA führt in dem Dokument an, dass die aeronautischen Entgelte von Heathrow pro Passagier im Vergleich zu den angepassten Durchschnittsentgelten vergleichbarer Flughäfen hoch sind. Zugleich warnt die Regulierungsbehörde, dass sich der Unterschied vergrößern könnte, wenn zusätzliche Kapitalinvestitionen für den Ausbau in die künftigen Kosten des Flughafens einbezogen werden. Die CAA behauptet nicht, dass jede bisherige Investition von Heathrow ineffizient war, betont jedoch, dass Kapitalausgaben ein wichtiger Treiber hoher Entgelte waren und deshalb ein stärkeres System des Kostenmanagements erforderlich ist. Besondere Aufmerksamkeit gilt auch der Dienstleistungsqualität: Die Regulierungsbehörde erkennt an, dass sich Heathrow nach der Pandemie erholt hat, bewertet jedoch, dass einige Kennzahlen noch nicht auf das Niveau vor der Pandemie zurückgekehrt sind und dass Vergleiche mit anderen Flughäfen Raum für Verbesserungen zeigen.
Vier Richtungen: von stärkerer Aufsicht bis zu direktem Wettbewerb
Die engere Auswahl, die die CAA zur Konsultation gestellt hat, lässt sich auf mehrere miteinander verbundene Richtungen reduzieren. Die erste ist die Stärkung des bestehenden Rahmens durch ein Maßnahmenpaket, das eine bessere Aufsicht über Kapitalinvestitionen, präzisere Effizienzanreize und eine strengere Prüfung der Art und Weise umfassen würde, wie Heathrow Airport Limited Arbeiten beschafft und vergibt. Laut CAA sollte dieses Paket das Risiko von Kostenüberschreitungen verringern und sicherstellen, dass ein großes Investitionsprogramm nicht nur nach den internen Annahmen des Flughafens geführt wird. Die Regulierungsbehörde prüft auch die Einrichtung eines höheren Kapitalausschusses, dem eine unabhängige Person vorsitzen würde, die unter Einbeziehung der CAA, Heathrow und der Fluggesellschaften ernannt wird. Ein solches Gremium hätte nicht notwendigerweise ein Vetorecht über alle Entscheidungen, sollte aber eine unabhängige technische Prüfung, einen besseren Informationsaustausch und klarere Phasen der Investitionsgenehmigung gewährleisten.
Die zweite Richtung ist ein längerfristiges Modell der Preis- und Kapitalrenditekontrolle. Die CAA prüft die Möglichkeit, für den Ausbau gesonderte Kapitalkosten festzulegen oder obere und untere Renditegrenzen über einen längeren Zeitraum einzuführen. Ziel eines solchen Modells wäre es, regulatorische Unsicherheit für Investoren zu verringern und gleichzeitig zu verhindern, dass Heathrow wegen des großen Projekts automatisch eine zu hohe Rendite erhält, die sich anschließend auf die Entgelte auswirken würde. Die Regulierungsbehörde betont, dass sie auch auf das entgegengesetzte Risiko achten muss: Wenn der finanzielle Rahmen zu schwach oder unvorhersehbar ist, könnte das Projekt teurer oder schwieriger zu finanzieren werden. Deshalb betrachtet die CAA dieses Modell als Versuch, finanzielle Tragfähigkeit und den Schutz der Flughafennutzer in Einklang zu bringen.
Die dritte Richtung betrifft die wettbewerbliche Bereitstellung von Teilen des Projekts. Die CAA prüft Modelle, in denen sie Heathrow Airport Limited verpflichten könnte, bestimmte Elemente des Ausbaus auszuschreiben, beispielsweise für Planung und Bau oder für Planung, Bau und Betrieb bestimmter Vermögenswerte. Ein solcher Ansatz würde Heathrow als Hauptkoordinator und Finanzierer des Gesamtprogramms beibehalten, aber in einzelne Phasen Marktwettbewerb einführen. Laut CAA könnten dadurch effizientere Kosten und eine bessere Beschaffungsdisziplin gefördert werden, insbesondere weil große Infrastrukturprojekte häufig das Risiko späterer Preissteigerungen und Änderungen des Arbeitsumfangs mit sich bringen. Dieses Modell bedeutet nicht, dass der gesamte Flughafen für Wettbewerber geöffnet würde, sondern dass einzelne Verträge oder Pakete durch ein Wettbewerbsverfahren überprüft werden könnten.
Das weitreichendste Modell ist der direkte Wettbewerb zwischen Heathrow Airport Limited und einem alternativen Entwickler. Die CAA führt an, dass ein solches Modell eine Situation umfassen könnte, in der ein anderer Entwickler einen bestimmten Vermögenswert, beispielsweise ein neues Terminal, plant, baut, finanziert, besitzt und betreibt und Dienstleistungen direkt für Fluggesellschaften erbringt. Die Regulierungsbehörde weist dabei ausdrücklich darauf hin, dass dieses Modell höchstwahrscheinlich vom Ergebnis des Verfahrens zur Erteilung eines Development Consent Order abhängen würde, also der großen planungsrechtlichen Genehmigung, die im britischen System vom Secretary of State erteilt wird. Mit anderen Worten: Die CAA kann nicht selbstständig die dritte Start- und Landebahn oder ein Terminal einem konkurrierenden Betreiber zuweisen, kann aber einen regulatorischen Rahmen ausarbeiten, wenn ein solches Ergebnis im Planungsverfahren entsteht.
Heathrow, Arora und der Druck der Fluggesellschaften
Der Ausbau von Heathrow wird seit Jahren von Konflikten über Preis, Projektumfang und Kontrolle über die Infrastruktur begleitet. Nach verfügbaren Informationen aus britischen Medien und regulatorischen Dokumenten befürwortet Heathrow Airport Limited seinen eigenen Ausbauplan, während Arora Group mit einem alternativen Vorschlag verbunden ist, der günstiger und in Phasen leichter umsetzbar sein soll. The Guardian berichtete, dass die Vorschläge der CAA Heathrow zwingen könnten, anderen Unternehmen den Wettbewerb um Planung und Bau von Teilen der dritten Start- und Landebahn und der Terminalinfrastruktur zu erlauben, während die Financial Times angibt, dass die Regulierungsbehörde auch ein radikaleres Modell geprüft habe, in dem Wettbewerber eigenständige Terminals bauen und betreiben könnten. Diese Aussagen sind im Rahmen der Konsultation zu betrachten: Es handelt sich um Optionen, die auf dem Tisch liegen, nicht um eine endgültige Entscheidung.
Die Fluggesellschaften haben in der Diskussion ein starkes Interesse, weil sich die Kosten der Flughafeninfrastruktur direkt auf die Entgelte auswirken, die sie für die Nutzung des Flughafens zahlen. Wenn die Entgelte steigen, warnen die Gesellschaften, dass ein Teil der Last durch teurere Tickets oder eine geringere Attraktivität neuer Strecken auf die Passagiere übertragen werden könnte. Die CAA führt in dem Dokument an, dass Fluggesellschaften und Initiativen wie Heathrow Reimagined auf eine Grenze hingewiesen haben, oberhalb derer Entgelte die erwarteten Vorteile des Ausbaus gefährden könnten, einschließlich größerer Konnektivität und einer größeren Auswahl an Flügen. Heathrow betont dagegen in öffentlichen Auftritten und regulatorischen Eingaben die Notwendigkeit eines stabilen Rahmens, der privates Kapital für ein Projekt dieser Größenordnung anziehen kann. Gerade deshalb versucht die Regulierungsbehörde, eine einfache Antwort zu vermeiden, und prüft stattdessen eine Kombination von Modellen.
Der Regierungsprozess läuft parallel zur Arbeit der Regulierungsbehörde
Die CAA-Konsultation findet parallel zum Regierungsprozess zur Überprüfung des Airports National Policy Statement statt, des Dokuments, das den nationalen Rahmen für die Entwicklung von Flughäfen bestimmt. Die britische Regierung kündigte am 29. Januar 2025 ihre Unterstützung für die dritte Start- und Landebahn in Heathrow an und veröffentlichte im November 2025, dass der Vorschlag von Heathrow Airport Limited als Schema für die weitere Überprüfung des ANPS verwendet werde. Laut Mitteilung des britischen Verkehrsministeriums plant die Regierung, bis Juli 2026 eine Konsultation zu Änderungen des ANPS durchzuführen, wobei wirtschaftliche, ökologische und planerische Anforderungen für den Ausbau geprüft werden sollen. Die CAA führt in ihrem Dokument an, dass ihre eigene regulatorische Arbeit diesen breiteren Planungsrahmen berücksichtigen müssen wird.
Das ist wichtig, weil das regulatorische Modell an sich nicht darüber entscheidet, ob die dritte Start- und Landebahn gebaut wird. Für ein solches Projekt sind ein Planungsverfahren, politische Unterstützung, ein Finanzierungsmodell und Antworten auf Umweltfragen erforderlich. In der Projektbeschreibung, die Heathrow für die Vorantragsphase eingereicht hat, wird die Erweiterung des Flughafens beschrieben, um mindestens 740.000 Flugbewegungen jährlich zu ermöglichen, einschließlich einer neuen Start- und Landebahn nordwestlich des bestehenden Flughafens, begleitender Infrastruktur, Eingriffe an der Autobahn M25, lokalen Straßen und Wasserläufen sowie einer Reihe vorübergehender und mindernder Arbeiten. Ein solcher Umfang erklärt, warum die Diskussion nicht nur über die Start- und Landebahn geführt wird, sondern auch über die Art und Weise, wie die Risiken des gesamten Programms gesteuert werden.
Die Kosten des Projekts bleiben eine zentrale politische und verbraucherbezogene Frage
Einer der Gründe, warum die CAA Effizienz besonders betont, ist die Größe der möglichen Investition. Britische Medien und Ausbaudokumente nennen Schätzungen, die sich auf mehrere Dutzend Milliarden Pfund belaufen, wobei in der öffentlichen Diskussion häufig ein Gesamtpaket von rund 49 Milliarden Pfund für Start- und Landebahn, Terminals und eine umfassendere Modernisierung der Infrastruktur erwähnt wird. The Guardian berichtete im Mai 2026, dass Heathrow eine Genehmigung für ein Projekt der dritten Start- und Landebahn im Wert von rund 30 Milliarden Pfund anstrebt, während die Financial Times eine Schätzung von rund 31 Milliarden Pfund für die Start- und Landebahn- sowie Terminalerweiterung nennt. The Times schrieb unter Berufung auf aktuelle Vorschläge auch über einen alternativen Plan von Surinder Arora in Höhe von rund 25 Milliarden Pfund und über einen Vergleich mit Heathrows umfassenderem Plan, der deutlich höher geschätzt wird. Die Unterschiede in den Zahlen ergeben sich aus unterschiedlichem Projektumfang, unterschiedlichen Phasen und einbezogenen Infrastrukturmaßnahmen.
Für Passagiere ist die zentrale Frage, ob der Ausbau niedrigere Preise, bessere Konnektivität und einen zuverlässigeren Service bringen wird oder ob er vor allem die Kosten der Flughafennutzung erhöhen wird. Die CAA betont in dem Dokument, dass die Wahl des regulatorischen Modells die Wirtschaftlichkeit eines einzelnen Ausbauschemas nicht allein ändern kann, weil die Gesamtkosten und -nutzen vom Umfang des Projekts und vom Ergebnis des Planungsverfahrens abhängen werden. Dennoch ist die Regulierungsbehörde der Ansicht, dass das Modell starken Einfluss auf Kostendisziplin, Effizienzanreize und Risikoverteilung haben kann. Deshalb wird in der Konsultation die Möglichkeit nicht ausgeschlossen, mehrere Modelle zu kombinieren: beispielsweise eine stärkere Kapitalaufsicht, einen langfristigen finanziellen Rahmen und wettbewerbliche Ausschreibungen für einzelne Teile des Projekts.
Was nach der Konsultation folgt
Die CAA wird bis zum 15. Juni 2026 Stellungnahmen entgegennehmen und plant danach, im Juli eine zusammenfassende Aktualisierung zu veröffentlichen. Die Regulierungsbehörde kündigt an, in einer späteren Phase detailliertere Schritte auszuarbeiten, einschließlich der Art und Weise, wie einzelne Modelle zu einem umfassenden Rahmen für den Ausbau kombiniert werden könnten. In dem Dokument heißt es, dass die CAA derzeit der Ansicht ist, über die erforderlichen Befugnisse zu verfügen, um die Verpflichtungen von Heathrow Airport Limited in den Bereichen Kapitalmanagement, Effizienzanreize, Beschaffung und wettbewerbliche Ausschreibungen zu stärken. Das Modell des direkten Wettbewerbs mit einem alternativen Entwickler wirft jedoch umfassendere Fragen auf, insbesondere das Verhältnis zum Planungsverfahren und zu den Befugnissen des Secretary of State zur Erteilung eines Development Consent Order.
Die Diskussion über Heathrow wird daher im Jahr 2026 auf mehreren Ebenen geführt werden. Die CAA wird prüfen, wie Verbraucher und Fluggesellschaften vor unnötigen Kosten geschützt werden können, die Regierung wird das Verfahren zur Überprüfung der nationalen Flughafenpolitik fortsetzen, und potenzielle Entwickler und Fluggesellschaften werden versuchen, die Form des endgültigen Projekts zu beeinflussen. Vorerst ist die wichtigste Veränderung, dass die Regulierungsbehörde das bestehende Modell nicht mehr als einzige mögliche Grundlage für den Ausbau von Heathrow betrachtet. In die engere Auswahl sind auch Modelle gelangt, die den Wettbewerb verstärken, Teile des Projekts für andere Auftragnehmer öffnen oder, in der ehrgeizigsten Variante, ermöglichen könnten, dass ein Teil der künftigen Infrastruktur von einem alternativen Betreiber entwickelt und geführt wird.
Quellen:
- UK Civil Aviation Authority – Mitteilung über die Konsultation zur engeren Auswahl regulatorischer Modelle für den Ausbau von Heathrow (link)
- UK Civil Aviation Authority – CAP3251, Heathrow capacity expansion, offizielles Konsultationsdokument und engere Auswahl der Modelle (link)
- UK Civil Aviation Authority – Überblick über die regulatorische Arbeit zur Kapazitätserweiterung von Heathrow und verbundene Dokumente (link)
- UK Government / Department for Transport – Regierungsunterstützung für die dritte Start- und Landebahn in Heathrow, 29. Januar 2025 (link)
- UK Government / Department for Transport – Auswahl eines Schemas für die Zwecke der Überprüfung des Airports National Policy Statement und Ankündigung einer Konsultation bis Juli 2026 (link)
- Heathrow Airport Limited – Beschreibung des Ausbauvorschlags und Dokumentation zur dritten Start- und Landebahn (link)
- Heathrow Airport Limited – Expansion of Heathrow Airport, Programmdokument vom März 2026 (link)
- The Guardian – Bericht über die Möglichkeit, Teile des Ausbaus von Heathrow für konkurrierende Entwickler zu öffnen (link)
- Financial Times – Bericht über die Vorschläge der CAA, Kosten und die Möglichkeit von Wettbewerb um Teile des Projekts (link)