Britanski regulator otvara raspravu o modelima za širenje Heathrowa: u igri su stroži nadzor, dulje financiranje i moguća konkurencija Heathrowu
Britanska Uprava za civilno zrakoplovstvo, Civil Aviation Authority, otvorila je javno savjetovanje o užem izboru regulatornih modela koji bi se mogli primijeniti na proširenje kapaciteta zračne luke Heathrow. Savjetovanje je objavljeno 15. svibnja 2026., a odnosi se na jedno od najosjetljivijih infrastrukturnih pitanja u Ujedinjenom Kraljevstvu: kako urediti financiranje, izgradnju i nadzor mogućeg širenja najveće britanske zračne luke tako da troškovi ne budu nepotrebno prebačeni na putnike i zrakoplovne kompanije. Prema objavi CAA-a, regulator ne odlučuje o samoj izgradnji nove piste, nego razmatra pravila po kojima bi se projekt mogao voditi ako dobije potrebna odobrenja. U praksi, savjetovanje otvara mogućnost da se sadašnji model, u kojem Heathrow Airport Limited ima središnju ulogu u planiranju i isporuci infrastrukture, nadopuni strožim mehanizmima kontrole ili djelomično otvori konkurenciji.
Savjetovanje se nadovezuje na radni dokument koji je CAA objavio u studenome 2025. godine. U tom je dokumentu regulator ispitivao postoji li bolji način da se uredi proširenje Heathrowa, osobito zato što je riječ o projektu velikog financijskog, prometnog i političkog značaja. CAA navodi da je u međuvremenu analizirao odgovore dionika, uključujući Heathrow Airport Limited, Arora Group, inicijativu Heathrow Reimagined, zrakoplovne kompanije i druge zainteresirane strane. Novi dokument CAP3251 ne donosi konačnu odluku, nego sužava popis mogućih rješenja i određuje modele koje regulator želi dalje razraditi. Rok za slanje komentara je 15. lipnja 2026., a CAA najavljuje da će u srpnju objaviti okvirno ažuriranje, dok se detaljniji dokument očekuje u jesen.
Zašto se regulator bavi modelom, a ne samo pistom
Spor oko Heathrowa nije samo pitanje treba li London dobiti treću pistu, nego i pitanje tko će platiti takav projekt, tko će snositi rizik prekoračenja troškova i kako će se to odraziti na aerodromske naknade. Te se naknade posredno mogu preliti u cijene karata, zbog čega CAA u dokumentu naglašava da mora postupati u interesu potrošača. Prema CAA-u, postojeći regulatorni okvir razvijen je za poslovanje zračne luke s dvije piste, a ne za izazove velikog programa proširenja koji bi uključivao novu pistu, terminalsku infrastrukturu, prometne zahvate i druge povezane radove. Regulator zato smatra da postoji snažan razlog za preispitivanje postojećeg modela, osobito u dijelu kapitalnih ulaganja, poticaja za učinkovitost i nadzora javno važnog infrastrukturnog programa.
CAA u dokumentu navodi da su aeronautičke naknade Heathrowa po putniku visoke u usporedbi s prilagođenim prosječnim naknadama usporedivih zračnih luka. Regulator pritom upozorava da bi se razlika mogla povećati ako dodatna kapitalna ulaganja za proširenje budu ugrađena u buduće troškove zračne luke. CAA ne tvrdi da je svako dosadašnje ulaganje Heathrowa bilo neučinkovito, ali ističe da su kapitalni izdaci bili važan pokretač visokih naknada i da je zbog toga potreban jači sustav upravljanja troškovima. Posebna se pozornost daje i kvaliteti usluge: regulator priznaje da se Heathrow oporavio nakon pandemije, ali ocjenjuje da se dio pokazatelja još nije vratio na razine prije pandemije te da usporedbe s drugim zračnim lukama pokazuju prostor za poboljšanje.
Četiri smjera: od jačeg nadzora do izravne konkurencije
Uži izbor koji je CAA stavio na savjetovanje može se svesti na nekoliko povezanih smjerova. Prvi je jačanje postojećeg okvira, kroz paket mjera koji bi obuhvatio bolji nadzor kapitalnih ulaganja, preciznije poticaje za učinkovitost i strožu provjeru načina na koji Heathrow Airport Limited nabavlja i ugovara radove. Prema CAA-u, taj bi paket trebao smanjiti rizik prekoračenja troškova i osigurati da se veliki investicijski program ne vodi samo prema internim pretpostavkama zračne luke. Regulator razmatra i osnivanje višeg kapitalnog odbora, kojim bi predsjedala neovisna osoba imenovana uz uključivanje CAA-a, Heathrowa i zrakoplovnih kompanija. Takvo tijelo ne bi nužno imalo pravo veta nad svim odlukama, ali bi trebalo osigurati neovisnu tehničku provjeru, bolju razmjenu informacija i jasnije faze odobravanja ulaganja.
Drugi smjer je dugoročniji model kontrole cijena i povrata na kapital. CAA razmatra mogućnost da se za proširenje utvrdi poseban trošak kapitala ili uvedu gornje i donje granice povrata tijekom duljeg razdoblja. Cilj takvog modela bio bi smanjiti regulatornu neizvjesnost za investitore, a istodobno spriječiti da Heathrow zbog velikog projekta automatski dobije previsok povrat koji bi se zatim odrazio na naknade. Regulator naglašava da mora paziti i na suprotan rizik: ako je financijski okvir preslab ili nepredvidljiv, projekt bi mogao postati skuplji ili teže financiran. Zato CAA taj model promatra kao pokušaj ravnoteže između financijske održivosti i zaštite korisnika zračne luke.
Treći smjer odnosi se na konkurentnu isporuku dijelova projekta. CAA razmatra modele u kojima bi mogao obvezati Heathrow Airport Limited da određene elemente proširenja stavi na natječaj, primjerice za projektiranje i izgradnju, ili za projektiranje, izgradnju i upravljanje određenom imovinom. Takav bi pristup zadržao Heathrow kao glavnog koordinatora i financijera ukupnog programa, ali bi u pojedine faze uveo tržišno natjecanje. Prema CAA-u, time bi se mogli potaknuti učinkovitiji troškovi i bolja disciplina u nabavi, osobito zato što veliki infrastrukturni projekti često nose rizik kasnijih poskupljenja i promjena opsega radova. Ovaj model ne znači da bi se cijela zračna luka otvorila konkurentima, nego da bi se pojedini ugovori ili paketi mogli provjeriti kroz konkurentni postupak.
Najdalekosežniji je model izravne konkurencije između Heathrow Airport Limiteda i alternativnog developera. CAA navodi da bi takav model mogao uključivati situaciju u kojoj drugi developer projektira, gradi, financira, posjeduje i upravlja određenom imovinom, primjerice novim terminalom, te usluge pruža izravno zrakoplovnim kompanijama. Regulator pritom izričito upozorava da bi taj model najvjerojatnije ovisio o ishodu postupka izdavanja Development Consent Ordera, odnosno velikog planskog odobrenja koje u britanskom sustavu izdaje državni tajnik. Drugim riječima, CAA ne može samostalno dodijeliti treću pistu ili terminal konkurentskom operatoru, ali može razraditi regulatorni okvir ako se kroz planski proces pojavi takav ishod.
Heathrow, Arora i pritisak zrakoplovnih kompanija
Širenje Heathrowa već godinama prate sukobi oko cijene, opsega projekta i kontrole nad infrastrukturom. Prema dostupnim informacijama iz britanskih medija i regulatornih dokumenata, Heathrow Airport Limited zagovara vlastiti plan proširenja, dok je Arora Group povezan s alternativnim prijedlogom koji bi trebao biti jeftiniji i fazno izvediviji. Guardian je izvijestio da bi CAA-ovi prijedlozi mogli prisiliti Heathrow da dopusti drugim tvrtkama natjecanje za projektiranje i izgradnju dijelova treće piste i terminalske infrastrukture, dok Financial Times navodi da je regulator razmatrao i radikalniji model u kojem bi konkurenti mogli graditi i upravljati samostalnim terminalima. Te tvrdnje treba promatrati u okviru savjetovanja: riječ je o opcijama koje su na stolu, a ne o konačnoj odluci.
Zrakoplovne kompanije u raspravi imaju snažan interes jer se trošak aerodromske infrastrukture izravno odražava na naknade koje plaćaju za korištenje zračne luke. Ako naknade porastu, kompanije upozoravaju da bi se dio tereta mogao prenijeti na putnike kroz skuplje karte ili manju privlačnost novih linija. CAA u dokumentu navodi da su avioprijevoznici i inicijative poput Heathrow Reimagined upozoravali na granicu iznad koje bi naknade mogle ugroziti očekivane koristi proširenja, uključujući veću povezanost i veći izbor letova. Heathrow, s druge strane, u javnim istupima i regulatornim podnescima naglašava potrebu za stabilnim okvirom koji može privući privatni kapital za projekt takve veličine. Upravo zato regulator pokušava izbjeći jednostavan odgovor i umjesto toga razmatra kombinaciju modela.
Vladin proces ide usporedno s radom regulatora
Savjetovanje CAA-a odvija se paralelno s vladinim procesom revizije Airports National Policy Statementa, dokumenta koji određuje nacionalni okvir za razvoj zračnih luka. Britanska vlada je 29. siječnja 2025. najavila potporu trećoj pisti na Heathrowu, a u studenome 2025. objavila je da će se prijedlog Heathrow Airport Limiteda koristiti kao shema za potrebe daljnje revizije ANPS-a. Prema objavi britanskog Ministarstva prometa, vlada planira do srpnja 2026. provesti savjetovanje o izmjenama ANPS-a, pri čemu će se razmatrati ekonomski, okolišni i planski zahtjevi za proširenje. CAA u svojem dokumentu navodi da će vlastiti regulatorni rad morati uzeti u obzir taj širi planski okvir.
To je važno jer regulatorni model sam po sebi ne odlučuje hoće li se treća pista graditi. Za takav projekt potreban je planski postupak, politička potpora, financijski model i odgovor na okolišna pitanja. U opisu projekta koji je Heathrow dostavio za predugovornu fazu navodi se proširenje zračne luke kako bi se omogućilo najmanje 740.000 zračnih operacija godišnje, uključujući novu pistu sjeverozapadno od postojećeg aerodroma, prateću infrastrukturu, zahvate na autocesti M25, lokalnim cestama i vodotocima te niz privremenih i ublažavajućih radova. Takav opseg objašnjava zašto se rasprava ne vodi samo o pisti, nego i o načinu upravljanja rizicima cijelog programa.
Trošak projekta ostaje ključno političko i potrošačko pitanje
Jedan od razloga zbog kojih CAA posebno naglašava učinkovitost jest veličina mogućeg ulaganja. Britanski mediji i dokumenti o proširenju navode procjene koje se kreću od nekoliko desetaka milijardi funti, pri čemu se u javnoj raspravi često spominje ukupni paket od oko 49 milijardi funti za pistu, terminale i širu modernizaciju infrastrukture. Guardian je u svibnju 2026. izvijestio da Heathrow nastoji dobiti odobrenje za projekt treće piste u vrijednosti od oko 30 milijardi funti, dok Financial Times navodi procjenu od oko 31 milijardu funti za pistu i terminalsku ekspanziju. The Times je, pozivajući se na aktualne prijedloge, pisao i o alternativnom planu Surindera Arore od oko 25 milijardi funti te o usporedbi s Heathrowovim širim planom koji se procjenjuje znatno više. Razlike u brojkama proizlaze iz različitog opsega projekata, faza i uključenih infrastrukturnih zahvata.
Za putnike je središnje pitanje hoće li proširenje donijeti niže cijene, bolju povezanost i pouzdaniju uslugu ili će prije svega povećati trošak korištenja zračne luke. CAA u dokumentu naglašava da izbor regulatornog modela ne može sam promijeniti ekonomiku pojedine sheme proširenja, jer će ukupni troškovi i koristi ovisiti o opsegu projekta i ishodu planskog procesa. Ipak, regulator smatra da model može snažno utjecati na disciplinu troškova, poticaje za učinkovitost i raspodjelu rizika. Zbog toga se u savjetovanju ne isključuje mogućnost kombiniranja više modela: primjerice, jačeg kapitalnog nadzora, dugoročnog financijskog okvira i konkurentnih natječaja za pojedine dijelove projekta.
Što slijedi nakon savjetovanja
CAA će komentare primati do 15. lipnja 2026., nakon čega planira objaviti sažeto ažuriranje u srpnju. Regulator najavljuje da će u kasnijoj fazi razraditi detaljnije korake, uključujući način na koji bi se pojedini modeli mogli kombinirati u cjelovit okvir za proširenje. U dokumentu se navodi da CAA trenutačno smatra kako ima potrebne ovlasti za jačanje obveza Heathrow Airport Limiteda u području kapitalnog upravljanja, poticaja učinkovitosti, nabave i konkurentnih natječaja. Međutim, model izravne konkurencije s alternativnim developerom otvara šira pitanja, osobito odnos prema planskom procesu i ovlastima državnog tajnika za izdavanje Development Consent Ordera.
Rasprava o Heathrowu zato će se tijekom 2026. voditi na više razina. CAA će razmatrati kako zaštititi potrošače i zrakoplovne kompanije od nepotrebnih troškova, vlada će nastaviti postupak revizije nacionalne politike zračnih luka, a potencijalni developeri i avioprijevoznici nastojat će utjecati na oblik konačnog projekta. Za sada je najvažnija promjena to što regulator više ne promatra postojeći model kao jedinu moguću osnovu za širenje Heathrowa. U uži izbor ušli su i modeli koji bi mogli pojačati konkurenciju, otvoriti dijelove projekta drugim izvođačima ili, u najambicioznijoj varijanti, omogućiti da dio buduće infrastrukture razvije i vodi alternativni operator.
Izvori:
- UK Civil Aviation Authority – objava o savjetovanju o užem izboru regulatornih modela za proširenje Heathrowa (link)
- UK Civil Aviation Authority – CAP3251, Heathrow capacity expansion, službeni dokument savjetovanja i uži izbor modela (link)
- UK Civil Aviation Authority – pregled regulatornog rada na proširenju kapaciteta Heathrowa i povezani dokumenti (link)
- UK Government / Department for Transport – vladina potpora trećoj pisti na Heathrowu, 29. siječnja 2025. (link)
- UK Government / Department for Transport – izbor sheme za potrebe revizije Airports National Policy Statementa i najava savjetovanja do srpnja 2026. (link)
- Heathrow Airport Limited – opis prijedloga proširenja i dokumentacija o trećoj pisti (link)
- Heathrow Airport Limited – Expansion of Heathrow Airport, programme document iz ožujka 2026. (link)
- The Guardian – izvještaj o mogućnosti da se dijelovi proširenja Heathrowa otvore konkurentskim developerima (link)
- Financial Times – izvještaj o CAA-ovim prijedlozima, troškovima i mogućnosti natjecanja za dijelove projekta (link)