Le régulateur britannique ouvre le débat sur les modèles d'expansion de Heathrow : une surveillance plus stricte, un financement plus long et une concurrence possible pour Heathrow sont en jeu
L'Autorité britannique de l'aviation civile, la Civil Aviation Authority, a ouvert une consultation publique sur une liste restreinte de modèles réglementaires qui pourraient être appliqués à l'augmentation de capacité de l'aéroport de Heathrow. La consultation a été publiée le 15 mai 2026 et porte sur l'une des questions d'infrastructure les plus sensibles du Royaume-Uni : comment réglementer le financement, la construction et la surveillance de l'éventuelle expansion du plus grand aéroport britannique afin que les coûts ne soient pas inutilement transférés aux passagers et aux compagnies aériennes. Selon l'annonce de la CAA, le régulateur ne décide pas de la construction même d'une nouvelle piste, mais examine les règles selon lesquelles le projet pourrait être mené s'il obtient les autorisations nécessaires. En pratique, la consultation ouvre la possibilité que le modèle actuel, dans lequel Heathrow Airport Limited joue un rôle central dans la planification et la livraison de l'infrastructure, soit complété par des mécanismes de contrôle plus stricts ou partiellement ouvert à la concurrence.
La consultation fait suite au document de travail que la CAA a publié en novembre 2025. Dans ce document, le régulateur examinait s'il existe une meilleure façon de réglementer l'expansion de Heathrow, en particulier parce qu'il s'agit d'un projet d'une grande importance financière, en matière de transport et politique. La CAA indique qu'elle a entre-temps analysé les réponses des parties prenantes, notamment Heathrow Airport Limited, Arora Group, l'initiative Heathrow Reimagined, les compagnies aériennes et d'autres parties intéressées. Le nouveau document CAP3251 n'apporte pas de décision finale, mais resserre la liste des solutions possibles et définit les modèles que le régulateur souhaite approfondir. La date limite d'envoi des commentaires est le 15 juin 2026, et la CAA annonce qu'elle publiera en juillet une mise à jour indicative, tandis qu'un document plus détaillé est attendu à l'automne.
Pourquoi le régulateur traite du modèle, et pas seulement de la piste
Le différend autour de Heathrow n'est pas seulement la question de savoir si Londres doit obtenir une troisième piste, mais aussi celle de savoir qui paiera un tel projet, qui assumera le risque de dépassement des coûts et comment cela se répercutera sur les redevances aéroportuaires. Ces redevances peuvent indirectement se répercuter sur les prix des billets, c'est pourquoi la CAA souligne dans le document qu'elle doit agir dans l'intérêt des consommateurs. Selon la CAA, le cadre réglementaire existant a été conçu pour l'exploitation d'un aéroport à deux pistes, et non pour les défis d'un grand programme d'expansion qui comprendrait une nouvelle piste, une infrastructure de terminaux, des interventions de transport et d'autres travaux liés. Le régulateur estime donc qu'il existe une raison solide de réexaminer le modèle existant, en particulier dans la partie concernant les investissements en capital, les incitations à l'efficacité et la surveillance d'un programme d'infrastructure d'importance publique.
La CAA indique dans le document que les redevances aéronautiques de Heathrow par passager sont élevées par rapport aux redevances moyennes ajustées d'aéroports comparables. Le régulateur avertit en outre que l'écart pourrait se creuser si des investissements en capital supplémentaires pour l'expansion étaient intégrés dans les coûts futurs de l'aéroport. La CAA n'affirme pas que chaque investissement passé de Heathrow a été inefficace, mais souligne que les dépenses en capital ont été un moteur important des redevances élevées et qu'un système plus solide de gestion des coûts est donc nécessaire. Une attention particulière est également accordée à la qualité de service : le régulateur reconnaît que Heathrow s'est redressé après la pandémie, mais estime qu'une partie des indicateurs n'est pas encore revenue aux niveaux d'avant la pandémie et que les comparaisons avec d'autres aéroports montrent une marge d'amélioration.
Quatre directions : d'une surveillance renforcée à la concurrence directe
La liste restreinte que la CAA a soumise à consultation peut être ramenée à plusieurs directions liées. La première est le renforcement du cadre existant, par un ensemble de mesures qui comprendrait une meilleure surveillance des investissements en capital, des incitations plus précises à l'efficacité et un contrôle plus strict de la manière dont Heathrow Airport Limited achète et contractualise les travaux. Selon la CAA, cet ensemble devrait réduire le risque de dépassements de coûts et garantir qu'un grand programme d'investissement ne soit pas conduit uniquement selon les hypothèses internes de l'aéroport. Le régulateur envisage également la création d'un comité supérieur du capital, présidé par une personne indépendante nommée avec la participation de la CAA, de Heathrow et des compagnies aériennes. Un tel organe n'aurait pas nécessairement un droit de veto sur toutes les décisions, mais devrait assurer une vérification technique indépendante, un meilleur échange d'informations et des étapes plus claires d'approbation des investissements.
La deuxième direction est un modèle plus long terme de contrôle des prix et du rendement du capital. La CAA envisage la possibilité de fixer un coût du capital distinct pour l'expansion ou d'introduire des limites supérieures et inférieures de rendement sur une période plus longue. L'objectif d'un tel modèle serait de réduire l'incertitude réglementaire pour les investisseurs, tout en empêchant que Heathrow obtienne automatiquement, en raison du grand projet, un rendement trop élevé qui se répercuterait ensuite sur les redevances. Le régulateur souligne qu'il doit aussi veiller au risque inverse : si le cadre financier est trop faible ou imprévisible, le projet pourrait devenir plus coûteux ou plus difficile à financer. C'est pourquoi la CAA considère ce modèle comme une tentative d'équilibre entre la viabilité financière et la protection des usagers de l'aéroport.
La troisième direction concerne la livraison concurrentielle de parties du projet. La CAA examine des modèles dans lesquels elle pourrait obliger Heathrow Airport Limited à mettre certains éléments de l'expansion en appel d'offres, par exemple pour la conception et la construction, ou pour la conception, la construction et la gestion d'un actif déterminé. Une telle approche maintiendrait Heathrow comme principal coordinateur et financeur du programme global, mais introduirait la concurrence du marché dans certaines phases. Selon la CAA, cela pourrait encourager des coûts plus efficaces et une meilleure discipline dans les achats, en particulier parce que les grands projets d'infrastructure comportent souvent un risque de renchérissements ultérieurs et de modifications du périmètre des travaux. Ce modèle ne signifie pas que tout l'aéroport serait ouvert aux concurrents, mais que certains contrats ou lots pourraient être vérifiés par une procédure concurrentielle.
Le modèle le plus ambitieux est celui de la concurrence directe entre Heathrow Airport Limited et un développeur alternatif. La CAA indique qu'un tel modèle pourrait inclure une situation dans laquelle un autre développeur conçoit, construit, finance, possède et exploite un actif déterminé, par exemple un nouveau terminal, et fournit les services directement aux compagnies aériennes. Le régulateur avertit explicitement que ce modèle dépendrait très probablement de l'issue de la procédure d'octroi d'un Development Consent Order, c'est-à-dire la grande autorisation d'aménagement délivrée dans le système britannique par le Secretary of State. Autrement dit, la CAA ne peut pas attribuer de manière autonome la troisième piste ou un terminal à un opérateur concurrent, mais elle peut élaborer un cadre réglementaire si un tel résultat apparaît dans le processus de planification.
Heathrow, Arora et la pression des compagnies aériennes
L'expansion de Heathrow est accompagnée depuis des années de conflits sur le prix, l'ampleur du projet et le contrôle de l'infrastructure. Selon les informations disponibles dans les médias britanniques et les documents réglementaires, Heathrow Airport Limited défend son propre plan d'expansion, tandis qu'Arora Group est associé à une proposition alternative censée être moins chère et plus réalisable par phases. The Guardian a rapporté que les propositions de la CAA pourraient obliger Heathrow à permettre à d'autres entreprises de concourir pour la conception et la construction de parties de la troisième piste et de l'infrastructure de terminaux, tandis que le Financial Times indique que le régulateur a également examiné un modèle plus radical dans lequel des concurrents pourraient construire et exploiter des terminaux autonomes. Ces affirmations doivent être envisagées dans le cadre de la consultation : il s'agit d'options sur la table, et non d'une décision finale.
Les compagnies aériennes ont un intérêt fort dans la discussion, car le coût de l'infrastructure aéroportuaire se reflète directement dans les redevances qu'elles paient pour utiliser l'aéroport. Si les redevances augmentent, les compagnies préviennent qu'une partie de la charge pourrait être transférée aux passagers par des billets plus chers ou par une moindre attractivité de nouvelles lignes. La CAA indique dans le document que les transporteurs aériens et des initiatives comme Heathrow Reimagined ont averti de l'existence d'un seuil au-delà duquel les redevances pourraient menacer les bénéfices attendus de l'expansion, notamment une meilleure connectivité et un plus grand choix de vols. Heathrow, de son côté, dans ses prises de parole publiques et ses soumissions réglementaires, souligne la nécessité d'un cadre stable capable d'attirer des capitaux privés pour un projet d'une telle taille. C'est précisément pourquoi le régulateur tente d'éviter une réponse simple et examine plutôt une combinaison de modèles.
Le processus gouvernemental avance en parallèle du travail du régulateur
La consultation de la CAA se déroule parallèlement au processus gouvernemental de révision de l'Airports National Policy Statement, le document qui définit le cadre national du développement des aéroports. Le gouvernement britannique a annoncé le 29 janvier 2025 son soutien à la troisième piste de Heathrow, puis a publié en novembre 2025 que la proposition de Heathrow Airport Limited serait utilisée comme schéma aux fins de la poursuite de la révision de l'ANPS. Selon l'annonce du ministère britannique des Transports, le gouvernement prévoit de mener d'ici juillet 2026 une consultation sur les modifications de l'ANPS, au cours de laquelle seront examinées les exigences économiques, environnementales et d'aménagement liées à l'expansion. La CAA indique dans son document que son propre travail réglementaire devra tenir compte de ce cadre de planification plus large.
C'est important parce que le modèle réglementaire ne décide pas à lui seul si la troisième piste sera construite. Un tel projet nécessite une procédure de planification, un soutien politique, un modèle financier et une réponse aux questions environnementales. Dans la description du projet que Heathrow a soumise pour la phase préalable à la demande, il est indiqué une extension de l'aéroport afin de permettre au moins 740 000 mouvements aériens par an, y compris une nouvelle piste au nord-ouest de l'aéroport existant, des infrastructures associées, des interventions sur l'autoroute M25, les routes locales et les cours d'eau, ainsi qu'une série de travaux temporaires et d'atténuation. Une telle ampleur explique pourquoi la discussion ne porte pas seulement sur la piste, mais aussi sur la manière de gérer les risques de l'ensemble du programme.
Le coût du projet reste une question politique et de consommation essentielle
L'une des raisons pour lesquelles la CAA souligne particulièrement l'efficacité est l'ampleur de l'investissement possible. Les médias britanniques et les documents sur l'expansion citent des estimations allant jusqu'à plusieurs dizaines de milliards de livres, tandis que le débat public mentionne souvent un ensemble total d'environ 49 milliards de livres pour la piste, les terminaux et la modernisation plus large de l'infrastructure. The Guardian a rapporté en mai 2026 que Heathrow cherche à obtenir l'approbation d'un projet de troisième piste d'une valeur d'environ 30 milliards de livres, tandis que le Financial Times cite une estimation d'environ 31 milliards de livres pour l'expansion de la piste et des terminaux. The Times, en se référant aux propositions actuelles, a également écrit sur un plan alternatif de Surinder Arora d'environ 25 milliards de livres et sur la comparaison avec le plan plus large de Heathrow, estimé nettement plus haut. Les différences entre les chiffres résultent de périmètres de projets, de phases et de travaux d'infrastructure inclus différents.
Pour les passagers, la question centrale est de savoir si l'expansion apportera des prix plus bas, une meilleure connectivité et un service plus fiable, ou si elle augmentera avant tout le coût d'utilisation de l'aéroport. La CAA souligne dans le document que le choix du modèle réglementaire ne peut pas, à lui seul, changer l'économie d'un schéma d'expansion particulier, car les coûts et bénéfices totaux dépendront de l'ampleur du projet et de l'issue du processus de planification. Toutefois, le régulateur estime que le modèle peut fortement influencer la discipline des coûts, les incitations à l'efficacité et la répartition des risques. C'est pourquoi la consultation n'exclut pas la possibilité de combiner plusieurs modèles : par exemple une surveillance du capital renforcée, un cadre financier à long terme et des appels d'offres concurrentiels pour certaines parties du projet.
Ce qui suit après la consultation
La CAA recevra les commentaires jusqu'au 15 juin 2026, après quoi elle prévoit de publier une mise à jour synthétique en juillet. Le régulateur annonce qu'à une phase ultérieure il élaborera des étapes plus détaillées, y compris la manière dont certains modèles pourraient être combinés dans un cadre complet pour l'expansion. Le document indique que la CAA considère actuellement qu'elle dispose des pouvoirs nécessaires pour renforcer les obligations de Heathrow Airport Limited dans le domaine de la gestion du capital, des incitations à l'efficacité, des achats et des appels d'offres concurrentiels. Toutefois, le modèle de concurrence directe avec un développeur alternatif ouvre des questions plus larges, en particulier la relation avec le processus de planification et les pouvoirs du Secretary of State pour délivrer un Development Consent Order.
Le débat sur Heathrow se déroulera donc en 2026 à plusieurs niveaux. La CAA examinera comment protéger les consommateurs et les compagnies aériennes contre des coûts inutiles, le gouvernement poursuivra le processus de révision de la politique nationale des aéroports, et les développeurs potentiels ainsi que les transporteurs aériens tenteront d'influencer la forme du projet final. Pour l'instant, le changement le plus important est que le régulateur ne considère plus le modèle existant comme la seule base possible pour l'expansion de Heathrow. La liste restreinte comprend aussi des modèles qui pourraient renforcer la concurrence, ouvrir des parties du projet à d'autres entrepreneurs ou, dans la variante la plus ambitieuse, permettre qu'une partie de l'infrastructure future soit développée et exploitée par un opérateur alternatif.
Sources :
- UK Civil Aviation Authority – annonce de la consultation sur la liste restreinte des modèles réglementaires pour l'expansion de Heathrow (link)
- UK Civil Aviation Authority – CAP3251, Heathrow capacity expansion, document officiel de consultation et liste restreinte des modèles (link)
- UK Civil Aviation Authority – aperçu du travail réglementaire sur l'expansion de la capacité de Heathrow et documents liés (link)
- UK Government / Department for Transport – soutien gouvernemental à la troisième piste de Heathrow, 29 janvier 2025 (link)
- UK Government / Department for Transport – choix d'un schéma aux fins de la révision de l'Airports National Policy Statement et annonce d'une consultation d'ici juillet 2026 (link)
- Heathrow Airport Limited – description de la proposition d'expansion et documentation sur la troisième piste (link)
- Heathrow Airport Limited – Expansion of Heathrow Airport, document de programme de mars 2026 (link)
- The Guardian – reportage sur la possibilité d'ouvrir des parties de l'expansion de Heathrow à des développeurs concurrents (link)
- Financial Times – reportage sur les propositions de la CAA, les coûts et la possibilité de concurrence pour des parties du projet (link)