Glavina a présenté la nouvelle loi sur l’activité d’hôtellerie-restauration : contrôle plus strict de la location de courte durée et enregistrement numérique des hébergements

Glavina a présenté la nouvelle loi sur l’activité d’hôtellerie-restauration : l’État introduit un contrôle plus strict de la location de courte durée et l’enregistrement numérique des hébergements

Le ministre du Tourisme et des Sports, Tonči Glavina, a présenté le 17 avril 2026 l’avant-projet de la nouvelle loi sur l’activité d’hôtellerie-restauration, un document par lequel le Gouvernement souhaite mettre en place un cadre réglementaire plus solide pour le marché de l’hébergement, de l’hôtellerie-restauration et des services touristiques connexes. Au cœur de la proposition figurent la lutte contre la location de courte durée non enregistrée, la mise en œuvre du règlement européen (UE) 2024/1028 relatif à la collecte et au partage des données sur les services de location de courte durée d’hébergements, la numérisation complète des procédures administratives ainsi que des modifications du système de catégorisation des établissements. Il s’agit de l’une des interventions les plus importantes dans la législation touristique de ces dernières années, notamment parce qu’elle tente de répondre à plusieurs problèmes parallèles : la croissance des hébergements de plateforme, la concurrence déloyale sur le marché, l’opacité administrative et le besoin de plus en plus marqué de l’État de suivre plus précisément la situation réelle dans le secteur.

La loi actuellement en vigueur sur l’activité d’hôtellerie-restauration a été adoptée en 2015 et, depuis lors, elle a été modifiée et complétée neuf fois. Entre-temps, le marché touristique croate a considérablement évolué. La location de courte durée d’hébergements privés a fortement progressé, les plateformes numériques sont devenues le canal dominant pour la publicité et les réservations, et les autorités publiques ont averti de manière de plus en plus ouverte de l’existence d’une zone grise de l’activité, c’est-à-dire de situations dans lesquelles des hébergements sont loués sans décision valide ou en dehors des règles qui s’appliquent aux prestataires de services enregistrés. Le ministère du Tourisme et des Sports affirme donc que des modifications partielles ne suffisent plus et qu’une nouvelle loi globale est nécessaire pour regrouper les changements effectués jusqu’à présent et adapter le système aux règles européennes et aux objectifs nationaux de développement.

Le message central de la loi : frapper l’hébergement non enregistré

L’accent politique et opérationnel le plus fort a été mis sur la lutte contre la location de courte durée non enregistrée. Le ministre Glavina a présenté la proposition comme la tentative la plus sérieuse à ce jour de l’État pour réduire l’espace de l’économie noire et grise dans le secteur touristique. Selon l’avant-projet, une procédure unique d’enregistrement des loueurs est introduite ainsi qu’un numéro d’enregistrement obligatoire pour chaque unité d’hébergement. C’est précisément ce numéro qui devrait devenir le point clé du nouveau système, car sans lui la publicité sur les plateformes en ligne ne devrait pas être possible.

Un tel modèle est étroitement lié au règlement européen STR, à savoir le règlement (UE) 2024/1028, qui impose aux États membres l’obligation de mettre en place un système plus fiable de collecte et de partage des données sur les locations de courte durée. L’objectif du règlement n’est pas seulement un enregistrement administratif, mais la création d’un cadre normalisé dans lequel les autorités compétentes pourront identifier plus précisément qui loue, quelle unité est louée et dans quelles conditions l’activité est exercée. Les règles européennes s’appliquent à partir du 20 mai 2026, de sorte que la loi croate apparaît au moment où l’État doit garantir son propre mécanisme de mise en œuvre. Le ministère indique à cet égard que le numéro d’enregistrement et le suivi numérique des annonces visent à fermer l’espace à la pratique selon laquelle des établissements non formellement enregistrés apparaissent sur le marché tout en concurrençant les loueurs légaux.

Pour les loueurs enregistrés, les nouvelles règles devraient, du moins selon l’interprétation des auteurs de la proposition, signifier des conditions de marché plus équitables. Ceux qui exercent déjà leur activité conformément à la réglementation avertissent depuis des années que l’hébergement non enregistré fait baisser les prix, évite les coûts des redevances et des impôts et crée un déséquilibre entre les prestataires de services. D’autre part, pour une partie du marché, le nouveau modèle entraîne également des obligations supplémentaires, notamment en ce qui concerne l’adaptation à l’enregistrement numérique, la mise en conformité de la documentation et le suivi des nouvelles procédures. C’est précisément le contenu de la consultation publique qui montrera si le secteur percevra ces mesures avant tout comme un outil d’organisation du marché ou comme une nouvelle charge administrative.

Un cercle de contrôle élargi : en plus de l’inspectorat, l’administration douanière et les agents municipaux sont également impliqués

L’une des nouveautés les plus importantes sur le plan pratique concerne le contrôle. Selon la proposition présentée par le ministère du Tourisme et des Sports, le contrôle de la fourniture de services d’hôtellerie-restauration sans décision obtenue ne relèverait plus uniquement de l’Inspection d’État. L’administration douanière et les agents municipaux seraient également associés à la mise en œuvre. Un tel élargissement des compétences suggère que l’État souhaite traiter le problème du travail non enregistré de manière plus large qu’auparavant, c’est-à-dire en reliant le contrôle touristique, fiscal et local.

Ce changement a plusieurs conséquences possibles. Premièrement, la probabilité de détection d’activités illégales augmente, car le mécanisme de contrôle ne repose plus exclusivement sur une seule institution. Deuxièmement, le niveau local obtient un rôle opérationnel plus important, ce qui est essentiel dans les destinations soumises à une forte pression de la location de courte durée. Troisièmement, le message selon lequel la location non enregistrée n’est pas considérée uniquement comme une omission administrative, mais aussi comme une question d’équité du marché, de discipline fiscale et de rapport à l’espace, est renforcé. L’Inspection d’État a déjà dans ses attributions le contrôle de l’activité d’hôtellerie-restauration, de la fourniture non enregistrée de services et de la taxe de séjour, mais l’implication d’organes supplémentaires indique l’intention de rendre l’application de la loi plus rapide et plus visible sur le terrain.

Numérisation des procédures et Registre central comme colonne vertébrale du nouveau système

Le deuxième grand pilier de la réforme est la numérisation. Le ministère annonce que toutes les procédures administratives, depuis le dépôt des demandes de catégorisation jusqu’à la délivrance des décisions, seraient menées numériquement par l’intermédiaire du Registre central. Formellement, il s’agit d’une modernisation de l’administration ; dans le fond, c’est une tentative de regrouper des données qui, jusqu’à présent, étaient souvent dispersées entre différentes procédures, différents niveaux de pouvoir et différents registres.

Pour les exploitants d’établissements d’hôtellerie-restauration et les loueurs, le système numérique pourrait permettre un dépôt plus rapide des demandes, moins de déplacements physiques vers les institutions et une meilleure traçabilité du statut de la procédure. Pour l’État et les autorités compétentes, un tel registre signifie une mise en relation plus facile des données sur l’établissement, la catégorie, la décision, les redevances et les éventuelles irrégularités. En théorie, cela ouvre la voie à un système plus transparent et plus efficace. En pratique, toutefois, beaucoup dépendra de la mise en œuvre technique, de l’interopérabilité des bases de données et du fait de savoir dans quelle mesure le système sera simple pour les utilisateurs qui ne sont pas habitués à des procédures numériques plus complexes. L’administration publique croate a considérablement étendu ses services numériques ces dernières années, mais l’expérience montre que le succès de telles réformes ne dépend pas seulement du texte réglementaire, mais aussi de la qualité de la mise en œuvre.

La reclassification devient plus régulière pour les appartements, les chambres et les maisons de vacances

Le projet de loi apporte également une nouvelle dynamique de reclassification, ce qui est particulièrement important pour le segment des hébergements privés et de petite taille. Pour le groupe des autres établissements d’hôtellerie-restauration destinés à l’hébergement, parmi lesquels figurent les chambres, les appartements, les studios et les maisons de vacances, une reclassification obligatoire tous les dix ans est introduite. Pour les auberges, les refuges de montagne et de chasse, les hébergements de nuit et les établissements similaires, une période de cinq ans est prévue. Pour les loueurs, une obligation de reclassification tous les dix ans est également introduite après l’alignement sur le nouveau règlement. En même temps, pour les hôtels et les campings, le délai est prolongé, de sorte qu’au lieu de la reclassification actuelle tous les quatre ans, elle serait effectuée tous les cinq ans.

Cette redistribution des délais montre que le ministère souhaite orienter un contrôle de qualité accru vers la partie du marché qui s’est le plus développée ces dernières années et dans laquelle les différences entre la catégorie formelle et l’état réel de l’établissement font souvent l’objet de débats. L’idée est, selon les paroles du ministre, que la catégorisation ne soit pas un acte administratif ponctuel, mais un instrument qui reflète réellement l’état actuel de l’établissement et le niveau de maintien des normes. Cela protège en même temps le consommateur et cherche à élever la qualité moyenne de l’offre. Pour une partie des loueurs, cela signifiera des investissements supplémentaires dans l’aménagement et la mise en conformité, tandis que d’autres accueilleront probablement ces changements comme un moyen pour le marché de distinguer plus clairement l’offre de qualité de l’offre négligée.

Biens résidentiels, agrotourisme et redéfinition de certaines règles d’activité

Outre les questions de contrôle et d’enregistrement, l’avant-projet prévoit également plusieurs interventions ciblées dans les règles d’activité existantes. Parmi les dispositions les plus remarquées figure la suppression de la possibilité de délivrer des décisions aux exploitants d’établissements d’hôtellerie-restauration dans des biens résidentiels pour des appartements et des chambres. Bien que l’interprétation finale de cette disposition dépende du texte normatif et de l’exposé des motifs dans le cadre de la consultation, le message politique est clair : l’État veut délimiter plus précisément ce qui est autorisé dans le parc résidentiel et ce qui relève de l’activité classique d’hôtellerie-restauration.

En même temps, la possibilité est ouverte pour qu’un exploitant d’établissement d’hôtellerie-restauration inscrit au registre des agriculteurs en tant qu’exploitation agricole, qu’il s’agisse d’une société commerciale, d’une entreprise artisanale ou d’une autre forme, puisse également utiliser une dénomination commerciale telle qu’exploitation agricole touristique ou agrotourisme. Cette partie de la proposition est particulièrement importante pour le tourisme rural et continental, car elle donne à ces entités un cadre identitaire et commercial plus clair. La Croatie cherche depuis des années à renforcer la dispersion de l’offre touristique en dehors de la côte et de la haute saison, de sorte que toute clarification normative facilitant la reconnaissance de l’offre agrotouristique a également une dimension de développement.

Boissons énergétiques et taxe de séjour comme points supplémentaires de régulation

L’avant-projet de loi prévoit également l’interdiction de servir, c’est-à-dire de permettre la consommation, de boissons énergétiques dans les établissements d’hôtellerie-restauration. Il s’agit d’une mesure qui sort du cadre étroit de l’administration du tourisme et entre dans le domaine de la protection des consommateurs et de la santé publique ; c’est pourquoi elle attirera probablement une partie du débat public plus large. À ce stade, le ministère a annoncé l’interdiction dans le cadre du paquet de nouvelles solutions, mais la discussion ultérieure montrera à quels types d’établissements, groupes d’âge ou situations la disposition s’appliquera concrètement et à quoi ressemblera sa mise en œuvre dans la pratique.

En outre, un nouveau motif de retrait de la décision à l’égard d’un exploitant d’établissement d’hôtellerie-restauration et d’un loueur est également prévu s’il est établi qu’il ne paie pas la taxe de séjour. Cette disposition s’inscrit dans l’orientation plus large de la politique touristique dans laquelle l’État tente de lier plus fortement le droit de fournir un service au respect correct des obligations financières. Dans le plan des activités législatives du ministère du Tourisme et des Sports pour 2026, il a déjà été indiqué qu’il existe des problèmes quant à l’efficacité du recouvrement forcé de la taxe de séjour, de sorte que la nouvelle loi sur l’activité d’hôtellerie-restauration doit manifestement faire partie d’un ensemble plus large destiné à organiser la discipline fiscale dans le secteur.

Tourisme durable, logement abordable et contexte politique des modifications législatives

Glavina a inscrit la proposition dans le cadre des politiques de tourisme durable et de logement abordable. Cette formulation montre que la question de la location de courte durée n’est plus considérée uniquement à travers le nombre de nuitées et les recettes touristiques, mais aussi à travers son impact sur les communautés locales, les prix du logement et la disponibilité du parc résidentiel. Dans les villes européennes et les régions touristiques, c’est précisément la relation entre la croissance des hébergements de plateforme et la pression sur le logement qui est devenue l’une des principales questions politiques, et la Croatie tente désormais, par sa propre législation, de répondre à des défis similaires dans ses destinations.

Il convient toutefois de noter que le règlement européen en lui-même ne prescrit ni politiques nationales du logement ni quotas de location. Il normalise avant tout la transparence des données et les obligations des plateformes et des États membres. Mais c’est précisément une meilleure tenue des registres et un meilleur partage des données qui créent la condition préalable permettant aux autorités nationales et aux unités d’autonomie locale de prendre des décisions éclairées sur le marché. En d’autres termes, sans données fiables, il est difficile de discuter sérieusement de la part réelle de la location de courte durée, des endroits où elle est la plus concentrée et de l’effet qu’elle a sur la population locale, les infrastructures communales et la disponibilité des logements.

Ce qui suit après la présentation de l’avant-projet

L’avant-projet de loi sur l’activité d’hôtellerie-restauration a été soumis à la consultation publique pour une durée de 30 jours, du 17 avril 2026 au 18 mai 2026. Cette période constituera le premier test sérieux pour les solutions proposées. On peut s’attendre à un certain nombre de commentaires de la part des loueurs privés, des exploitants d’établissements d’hôtellerie-restauration, des unités locales, des associations professionnelles et des experts juridiques, en particulier sur la question du numéro d’enregistrement, de l’étendue des pouvoirs des organes de contrôle, de la reclassification et du statut de certaines formes d’hébergement.

L’issue de la consultation sera également importante parce que la loi n’est pas adoptée dans le vide, mais à un moment où les règles européennes relatives à la location de courte durée entrent dans leur phase d’application, tandis que le tourisme croate cherche simultanément un équilibre entre croissance, durabilité et qualité. Si les mécanismes proposés prennent réellement vie, la Croatie pourrait obtenir un système d’hébergement touristique plus ordonné et plus transparent du point de vue des données que celui qu’elle a aujourd’hui. Si, en revanche, les solutions numériques et de contrôle restent insuffisamment élaborées ou pèsent trop lourdement sur les prestataires de services conformes, le débat sur la loi pourrait se transformer en conflit entre les ambitions réglementaires de l’État et le quotidien d’un secteur qui continue de porter une grande partie du trafic touristique du pays. C’est précisément pourquoi la consultation à venir ne sera pas une simple procédure formelle, mais un espace dans lequel il apparaîtra si la nouvelle loi peut à la fois renforcer l’ordre sur le marché, protéger les loueurs légaux et préserver la compétitivité de l’offre touristique croate.

Sources :

• - Ministère du Tourisme et des Sports de la République de Croatie – annonce officielle de la présentation de l’avant-projet de loi sur l’activité d’hôtellerie-restauration du 17 avril 2026 (lien)
• - e-Savjetovanja – lien vers la consultation publique concernant l’avant-projet de loi sur l’activité d’hôtellerie-restauration, ouverte du 17 avril 2026 au 18 mai 2026 (lien)
• - EUR-Lex – règlement (UE) 2024/1028 relatif à la collecte et au partage des données sur les services de location de courte durée d’hébergements, y compris l’obligation d’un numéro d’enregistrement et le cadre pour le partage des données (lien)
• - EU Tourism Platform / Commission européenne – résumé de la mise en œuvre du règlement (UE) 2024/1028 et information selon laquelle les règles s’appliquent à partir du 20 mai 2026 (lien)
• - Inspection d’État de la République de Croatie – description du champ de compétence de l’inspection du tourisme dans le domaine de l’hôtellerie-restauration, des services non enregistrés et de la taxe de séjour (lien)
• - e-Savjetovanja – formulaire des activités législatives du ministère du Tourisme et des Sports pour 2026 avec explication de la nécessité d’une nouvelle loi sur l’activité d’hôtellerie-restauration ainsi que de modifications séparées de la loi sur la taxe de séjour (lien)