Flughäfen in Spanien: neuer Streit um Gebühren und Investitionen vor der DORA-III-Periode
Fluggesellschaften und ihre Dachverbände haben den Druck auf den spanischen staatlichen Flughafenbetreiber Aena (AENA) und die Aufsichtsbehörden wegen der geplanten Flughafenentgelte im nächsten Regulierungszyklus, bekannt als DORA III, erhöht. Im Zentrum des Streits steht die Frage, ob – und unter welchen Annahmen – gleichzeitig eine große Investitionswelle in die Infrastruktur finanziert und der Preis, den die Airlines pro Passagier für grundlegende Flughafendienstleistungen zahlen, beibehalten oder sogar gesenkt werden kann. Die Debatte findet in einem sensiblen Moment statt: Spanien gehört zu den führenden europäischen Tourismusdestinationen, und die Luftverkehrsanbindung gilt als eine der zentralen Säulen von Wirtschaftswachstum und regionalem Zusammenhalt.
Was ist DORA III und warum ist sie wichtig
DORA (Documento de Regulación Aeroportuaria) ist ein mehrjähriger Rahmen, der in Spanien die Kombination aus Investitionen, Zielen zur Servicequalität und der Methodik zur Festlegung der Flughafenentgelte für das von Aena verwaltete Flughafennetz definiert. Das dritte Dokument, DORA III, bezieht sich auf den Zeitraum 2027–2031 und soll nach Angaben von Aena eine neue Phase der Modernisierung und Kapazitätserweiterung abdecken, damit sich das System an das erwartete Verkehrswachstum, Sicherheitsstandards, Nachhaltigkeit und steigende Anforderungen der Passagiere anpassen kann.
In der Praxis ist DORA III nicht nur ein technisches Dokument. Sie beeinflusst direkt die Betriebskosten der Fluggesellschaften, die Verfügbarkeit von Strecken, Entscheidungen zur Stationierung von Flugzeugen sowie den Investitionszyklus in Terminals, Start- und Landebahnen, Sicherheitssysteme sowie digitale und energetische Infrastruktur. Deshalb wird jede Änderung der Gebührenparameter oder der Verkehrsannahmen zu einer politischen und wirtschaftlichen Frage, mit Folgen, die sich auf Tourismus, Arbeitsmarkt und Reisepreise auswirken.
Was die Fluggesellschaften fordern: 4,9% Kürzung pro Jahr
Die International Air Transport Association (IATA) und der spanische Airline-Verband (ALA) haben in öffentlichen Stellungnahmen gefordert, dass im Zeitraum 2027–2031 eine durchschnittliche jährliche Senkung der Flughafenentgelte um 4,9% genehmigt wird. Ihr Argument stützt sich auf die Einschätzung, dass niedrigere Entgelte die Wettbewerbsfähigkeit des Standorts erhöhen, die Eröffnung neuer Strecken erleichtern und zusätzliche Nachfrage anregen würden, was in der Folge den Gesamtverkehr und die Systemerlöse steigern würde.
Die Airlines betonen, dass eine Senkung der Entgelte nicht unvereinbar mit Investitionen sein müsse, bestehen jedoch darauf, dass Verkehrs- und Kostenprognosen auf realistischen Annahmen beruhen müssen und dass Investitionen, die für Sicherheit und Instandhaltung notwendig sind, klar von jenen zu trennen sind, die ihrer Auffassung nach auf eine langfristige Kapazitätserweiterung ohne ausreichend belastbare Belege für Nachfragewachstum an jedem Flughafen abzielen. Im Hintergrund steht zudem die Botschaft, dass Spanien mit anderen Mittelmeermärkten um touristischen Verkehr konkurriert und dass Flughafenentgelte, auch wenn sie nicht der einzige Faktor des Ticketpreises sind, die operativen Entscheidungen der Airlines beeinflussen können, insbesondere bei Low-Cost-Modellen.
Position von Aena: Der Investitionszyklus erfordert höhere Einnahmen pro Passagier
Aena verteidigt dagegen einen Plan, der eine schrittweise Erhöhung der regulierten Entgelte im DORA-III-Zeitraum vorsieht. In öffentlich zugänglichen Mitteilungen und Medienberichten heißt es, die durchschnittliche Erhöhung würde zwischen 2027 und 2031 etwa 3,8% pro Jahr betragen, also ungefähr 0,43 Euro mehr pro Passagier und Jahr, abhängig von Methodik und Anwendungsjahr. Aena begründet diesen Ansatz mit der Notwendigkeit, eine stabile Finanzierung von Investitionen, Instandhaltung und Betriebskosten im Flughafennetz sicherzustellen, und betont, dass das Modell Sicherheits-, Qualitäts- und Nachhaltigkeitsstandards aufrechterhalten müsse.
Ein zentraler Punkt der Debatte sind die Investitionen selbst. Laut Aena handelt es sich um ein Investitionspaket von „rund 13 Milliarden Euro“ für spanische Flughäfen im Zeitraum 2027–2031, wobei sich einige Medien und Analysten auf einen Investitionsplan „von fast 10 Milliarden Euro“ im Rahmen von DORA III beziehen. Die Unterschiede in den Beträgen ergeben sich überwiegend aus der Darstellungsweise (Basisplan, zusätzliche Komponenten, Staffelung nach Jahren und Einbeziehung bestimmter Investitionskategorien), weshalb Aena betont, es handle sich um einen technisch fundierten Plan, der auf die künftige Nachfrage ausgerichtet sei.
Rolle des Regulators: CNMC zwischen finanzieller Tragfähigkeit und Marktwettbewerb
Das letzte Wort zu den Schlüsselparametern der Entgelte und der Einnahmen pro Passagier hat der spanische Regulator, die Nationale Kommission für Märkte und Wettbewerb (CNMC), die im Rahmen der geltenden Gesetzgebung die Plausibilität der Verkehrs-, Kosten- und Investitionsprognosen sowie deren Abbildung im maximal regulierten Erlös bewertet. In früheren Entscheidungen hat die CNMC die Notwendigkeit betont, Einnahmestabilität mit den Kosten der Leistungserbringung und der Förderung der Wettbewerbsfähigkeit auszubalancieren. So hielt der Regulator in früheren Zyklen einzelne Gebührenkomponenten aufrecht oder fror sie ein, wenn er Prognosen als konservativ einstufte oder nicht genügend Begründung für eine Erhöhung sah.
Im aktuellen kurzfristigen Kontext der Debatte ist auch wichtig, dass die CNMC eine Erhöhung der aktuellen Gebühr um bis zu 6,5% ab März 2026 zugelassen hat, was im Durchschnitt etwa 0,68 Euro entspricht, bei einer Obergrenze von 11,02 Euro pro Passagier. Diese Entscheidung ist bereits Teil der Argumentation im Streit geworden: Die Fluggesellschaften warnen vor dem kumulativen Effekt, während Aena behauptet, es handle sich um einen regulierten Mechanismus, der den Investitions- und Betriebsbedarf sowie die makroökonomischen Bedingungen abbilden müsse.
Warum sich der Streit zuspitzt: Verkehr, Prognosen und das „Risk“-Modell
Im Zentrum der Uneinigkeit steht die Frage der Verkehrsprognosen. Die Fluggesellschaften behaupten, Aena unterschätze das künftige Verkehrswachstum, was im Modell zu höheren Entgelten als nötig führen würde, da Fixkosten und Investitionen auf eine kleinere Zahl von Passagieren verteilt würden. Aena hingegen erklärt, die Investitionen beruhten auf technischen Nachfragebewertungen und der Betreiber trage im spanischen Regulierungsmodell das sogenannte „traffic risk“ – das Risiko von Verkehrsabweichungen –, was nach Angaben von Aena als Schutz vor Überinvestitionen wirke und realistischere Planung fördere.
Der Konflikt verschärft sich auch, weil DORA III zeitlich mit einem neuen Investitionszyklus an den größten Drehkreuzen zusammenfällt, vor allem Madrid-Barajas und Barcelona-El Prat, aber auch mit Aufrüstungen und Erweiterungen an einer Reihe regionaler Flughäfen. In der Öffentlichkeit wird über Prioritäten diskutiert: Welche Investitionen sind sofort notwendig, welche können gestaffelt werden, und wie lässt sich sicherstellen, dass steigende Entgelte kleinere Fluggesellschaften oder marktempfindliche Strecken nicht unverhältnismäßig treffen.
Folgen am Markt: Kapazität, Basen und Reisepreis
Die Debatte über Entgelte ist nicht abstrakt. Low-Cost-Carrier haben mehrfach gewarnt, dass steigende Betriebskosten, einschließlich Flughafenentgelten, zu Kapazitätskürzungen in bestimmten Märkten führen können. Als Beispiel wird angeführt, dass Entgelterhöhungen mit Entscheidungen zur Kapazitätsreduzierung in Spanien während des Winterflugplans verbunden seien, einschließlich der Schließung einzelner Basen. Solche Entscheidungen treffen am direktesten regionale Flughäfen, die von Saisonalität und einer kleineren Zahl wichtiger Carrier abhängen.
Für Passagiere bedeutet eine Erhöhung der Flughafenentgelte nicht automatisch eine Verteuerung jedes Tickets, da Preise von Wettbewerb, Treibstoff, Nachfrage und Geschäftsstrategien der Fluggesellschaften abhängen. Dennoch werden in Zeiten hoher Nachfrage und begrenzten Angebots zusätzliche Kosten oft teilweise an den Endpreis weitergegeben oder durch geringere Frequenz und Kapazität kompensiert. Touristische Regionen haben dabei ein besonderes Interesse: Jede Veränderung bei der Zahl der Flüge und Sitzplätze wirkt sich auf Einnahmen in Beherbergung, Gastronomie und lokalen Dienstleistungen aus und indirekt auf die saisonale Beschäftigung.
Investitionen und Nachhaltigkeit: Was wird finanziert und wie wird der Effekt gemessen
Aena hebt in den Investitionsplänen für DORA III mehrere Ziele hervor: Kapazitätsausbau dort, wo Engpässe erwartet werden, Modernisierung der Terminals, Verbesserung von Sicherheits- und Betriebssystemen sowie Projekte zur Nachhaltigkeit, einschließlich Energieeffizienz und Emissionsminderung. Im breiteren europäischen Kontext passt dies in den Druck, Luftverkehr und Infrastruktur schneller zu dekarbonisieren und gleichzeitig Service- und Sicherheitsniveau zu erhalten.
Gleichzeitig fordern die Fluggesellschaften klarere Kriterien. Ihre Position ist, dass Investitionen einen messbaren Effekt auf Kapazität, Qualität und Effizienz haben müssen und dass Kosten transparent und vorhersehbar verteilt werden sollten. Besonders sensibel sind Investitionen in kommerzielle Inhalte oder Projekte, die nicht direkt mit der grundlegenden Flughafendienstleistung verbunden sind, da sich die Frage stellt, inwieweit solche Projekte die regulierten Entgelte beeinflussen dürfen.
Politischer Rahmen und öffentliche Debatte: zwischen Parlament, Markt und Regionen
Obwohl DORA III primär ein regulatorisches Dokument ist, schwappt die Debatte auch in die politische Arena. In Spanien wurde gelegentlich die Frage aufgeworfen, ob Flughafenentgelte eingefroren oder begrenzt werden sollten, um die Wettbewerbsfähigkeit des Standorts zu schützen und die Anbindung zu fördern, insbesondere in Insel- und Randregionen. Gleichzeitig warnt Aena als Betreiber eines Netzes unterschiedlicher Flughäfen, dass ein einheitliches Finanzierungssystem Instandhaltung und Investitionen auch an weniger profitablen Flughäfen ermögliche und damit territoriale Erreichbarkeit und öffentliches Interesse wahre.
Für lokale und regionale Behörden in touristischen Zonen ist die Schlüsselfrage, ob die geplanten Investitionsprojekte das Passagiererlebnis verbessern und operative Engpässe reduzieren werden, ohne die Kosten für Fluggesellschaften übermäßig zu erhöhen. In diesem Sinne wird DORA III zu einem Test, wie ein zentral gesteuertes Netz mit unterschiedlichen Bedürfnissen in Einklang zu bringen ist: von großen internationalen Drehkreuzen bis zu saisonal stark belasteten Insel-Flughäfen.
Wie es weitergeht: Verfahren, Fristen und mögliche Kompromisse
Der Prozess zur Verabschiedung von DORA III umfasst Konsultationen mit den Nutzern des Systems, Analysen des Regulators und formale Entscheidungen, die die Parameter von Entgelten und Investitionen für den Zeitraum 2027–2031 festlegen werden. In den kommenden Monaten wird eine intensive Abstimmung von Verkehrsprognosen, Kosten und Investitionsstaffelung erwartet, denn genau diese Variablen bestimmen, wie die maximalen Einnahmen pro Passagier berechnet werden und wie viel Spielraum es für eine Erhöhung oder Senkung der Entgelte gibt.
In der Praxis kann ein Kompromiss in mehrere Richtungen gesucht werden: präzisere Verkehrsmodellierung, stufenweise Einführung einzelner Investitionen, stärkere Effizienzkriterien sowie Differenzierung der Effekte auf große und kleine Flughäfen. Doch da die DORA-III-Periode näher rückt und gleichzeitig ab März 2026 bereits genehmigte Änderungen der aktuellen Entgelte gelten, ist klar, dass der Streit um den „Preis pro Passagier“ auch 2026 eines der zentralen Themen des spanischen Luftverkehrsmarktes bleiben wird.
Quellen:- Reuters – Bericht über Aenas Vorschlag zur Erhöhung der Entgelte und die Reaktion der Fluggesellschaften vor dem Zeitraum 2027–2031 (link)
- Aena (Pressemitteilung) – offizieller Rahmen des Investitionsvorschlags und Begründung des Entgeltmodells für spanische Flughäfen (link)
- Business Travel News Europe – Informationen zur regulatorischen Entscheidung der CNMC und den Auswirkungen auf die aktuellen Entgelte ab März 2026 (link)
- Cinco Días (El País) – Details zum DORA-III-Vorschlag, Investitionsrahmen und Prognosen der Einnahmen pro Passagier (link)
- Majorca Daily Bulletin – Reaktionen der ALA und Kontext der Debatte über teurere Flüge nach Spanien (link)
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Erstellungszeitpunkt: 3 Stunden zuvor